电改落地的关键因素：如何进行电网体制改革？【优德88】

本文摘要：编者按：春节前夕，行业剧震。

编者按：春节前夕，行业剧震。从油气到电力，5家能源央企主要领导职务调整，多人卸任，特别是在是赴任国网董事长仅有一年的寇伟的调离让人愤慨。电力行业作为我国为数不多的垄断性行业之一，电力市场化改革的有效地前进，是新一轮电力改革顺利的关键，储能产业的将来发展也与此息息相关。

但电网体制改革进展较慢，制约着各项改革的进程，国家电网公司此次人事变化后，其定位和发展路径将有何变化，有一点期望。新一轮电改进展与严重不足新一轮电力体制改革积极开展以来，在各方共同努力下，获得了显著效益，主要展现出为：一是省级电力交易机构重新组建全面完成。

全国各省份皆创建了电力交易中心，其中广州电力交易中心和山西、湖北、重庆、广东、广西、云南、贵州、海南等8省(区、市)电力交易中心展开了股份制改建，为电力市场化交易搭起了公平规范的交易平台。二是输配电价改革构建省级电网仅有覆盖面积，为多方必要交易奠下了坚实基础。累计2018年10月，全国总计核减电网企业获准收益大约600亿元，降价空间全部用作减少工商企业电价，有效地减低了实体经济负担。三是购电业务放松大力前进。

截至2018年8月，全国在电力交易机构登记的售电公司约3600家左右，为电力用户获取多样化的自由选择和服务，有效地唤起了市场活力。先后发售了四批共404个增量配电改革试点项目，购电侧市场竞争机制可行性创建。四是有序敲研发用电计划，市场化交易规模显著不断扩大，电量占到比日益提升。

2018年全国电力市场化交易电量大约2.1万亿千瓦时，市场化交易电量占到售电量的比重相似40%。五是市场交易规则体系可行性创建。市场交易日益活跃，各种市场化交易密集积极开展，可行性构建了交易的常态化。

在看见电改获得显著成绩的同时，也不应看见现有的改革还主要是环绕完善完备电力市场交易体系而进行，侧重于机制建设和行业管理，致力于培育新的能源服务形式和新的经济业态，而在体制改革上动作不多，特别是在是牵涉到电网体制改革的力度并不大。但电网是现代电力系统的核心，是电力市场建设的物质基础和载体，电网管理体制改革是整个电力体制改革的最重要组成部分。并且中发9号文对电网企业的功能展开了新的定位，具体了改革的方向和原则，明确提出要遵循市场经济规律和电力技术特性定位电网企业功能。

转变电网企业集电力运送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要专门从事电网投资运营、电力传输仓储，负责管理电网系统安全，确保电网公平无歧视对外开放，按国家规定遵守电力广泛服务义务。然而累计目前，电网体制改革进展并不大，仍未实质转变电网企业赢配售一体的现状，主要反映在以下方面：一是电网企业盈利模式并未显然转变。尽管中发9号文中明确提出要转变电网公司以上网电价和销售电价的价差作为收益来源的盈利模式，但实际情况是，电网企业并没强制性弃出售电业务，并且电网企业的售电业务无论是规模还是市场份额，都是其他购电主体无法匹敌的，配售电收益依然是电网企业的主要收益来源。

二是交易机构独立国家工作迟缓。累计2018年底，各省重新组建的电力交易中心大多数仍为电网企业的全资子公司，即使已展开股份制改建的电力交易中心，电网企业的股权比例依旧过大，正处于意味著有限公司地位。电力交易机构仍未构建独立国家规范运营，也没确实沦为放、赢、用三方公平合作、公平竞争的规范化社会资源配置平台。三是调度与交易机构的职能分工及相互关系不清晰。

调度是电力资源配置的最重要手段，其本质属性是配备社会资源的公权力，创建公平竞争的电力市场交易体系必须调度机构独立国家。但本轮电改方案并未牵涉到调度独立国家问题，实践中调度与交易机构的职能分工与关系也并未几乎厘清，造成调度机构和交易机构的工作不协商，电力市场交易的公平、公开发表、公正性无法确保。电网体制改革迟缓是制约电改进程的关键因素电力体制改革是一个简单的系统工程，还包括发电体制、电网体制以及与之涉及的设施机制建设等诸多内容，并且各项改革之间紧密联系、互为条件、互相制约，必须增强顶层设计、实时协商前进，才能超过预期效果。而目前电网体制改革与电力市场建设、输配电价核定、购电侧放松、放用电计划放松等工作进展的不实时、不协商，实质上混杂了电力体制改革的系统性和完整性，有利于电力体制改革的成功前进，也必定影响改革的整体效果。

具体来说，当前电网体制改革迟缓已沦为制约电改进程的关键因素，主要展现出在以下方面。(一)配售外侧合格市场主体无法构成新一轮电改的核心是构成管住中间、放松两头电力体制架构，构建放、用两侧市场主体的自律自由选择和权利交易，在发电外侧已构建充份竞争的条件下，放松购电侧市场准入，构成购电侧充份竞争的格局就沦为问题的关键，而构建购电侧市场竞争的前提是要培育出合格的市场主体，给其公平竞争环境，让其有发展空间，使其有盈利模式。

然而当前电网体制改革不做到，电网企业没退出原先的配售电业务，并且掌控着输配调度权和交易机构的意味著控股权，在购电侧享有人才、技术、用户资源等方面的先天绝对优势,这使得在电力市场中，电网企业与其他新的转入配售电领域的市场主体力量差距占优势，无法以公平的地位和完全相同的起点展开公平竞争，也无法确实超过配售电市场化的目的。从全国各地购电公司的经营情况看，尽管各试点地区购电企业如雨后春笋般兴起，但以后今日，除了广东的售电公司较为活跃以外，其他省的售电公司转入市场并能游刃有余的少之又少，确实有电可售的堪称凤毛麟角，各地购电市场最后还是以大用户必要交易为主要内容。在增量配电业务改革方面不存在某种程度的问题，目前，我国早已发售了四批试点，项目超过404个，而且先前试点仍在大大国家发改委中，但确实落地的项目少之又少，确实运营的增量配电业务改革试点占到比严重不足10%。

增量配电改革试点进展举步维艰的根本原因也在于电网原先的管理体制没转变，社会资本无法与电网企业构成确实的公平竞争。(二)输配电成本无法厘清输配电价改革是新一轮电改的最重要内容，也是系统前进电力体制改革的最重要基础。中发9号文明确提出创建独立国家输配电价体系和输配电价构成机制，改革和规范电网运营模式，按照获准成本特合理收益的原则，核定电网企业获准收益和输配电价水平，成立均衡账户主要用作均衡输配电价结构等。

而厘清输配电成本，是构建上述输配电价改革思路的第一步，也是关键一步。虽然目前我国早已已完成了涵括输配电各个环节、全部领域的顶层设计，并已完成了首个监管周期内的输配电价核定。但在电网管理体制改革不做到，电网企业仍是集电力运送、电力统购统销、输配调度为一体的情况下，输配电价改革一直缺少财务独立核算的承托，购销差价仍然是看不到的黑洞，造成没办法精确核算电网的现实成本，也就没办法制订合理的输配电价，也就谈不上所谓的电价改革。因此，输配电价改革必需和电网管理体制改革同步进行，置放一个框架内协商前进，才能最后构成由市场找到价格的机制和体系，也才能推展电改方案确实落地。

另外，目前电价包含中不存在的交叉补贴也对电网企业的成本起着了遮盖起到，造成无法完全厘清电网企业的输配电成本，也造成电价改革在现阶段无法构建几乎的市场化，这在一定程度上抵挡了售电侧输配分离的市场化改革，妨碍了售电侧改革构建购电市场放松的进程。国家倒数两年强迫一般工商业电价减少10%，事实上是在无法厘清电网企业输配电成本的情况下作出的不得已之荐。

(三)电力交易机构无法确实独立国家交易制度决定是世界各国电力市场化改革的核心和敌，也是现代电力系统最重要的公共环节。要构建放用电各方自律交易和电价由市场要求，最重要的是要有一个专门的、公平、公开发表、半透明的交易场所和平台，为此必须创建独立国家的电力交易机构。而目前我国的电力交易机构大部分仍为电网企业的全资子公司，或者电网企业正处于意味著有限公司地位，这使得电力交易机构难以实现确实的独立国家，事实上沦落电网企业的产品交易中心，而不是社会化的电力要素资源配置平台。另外，在电网企业功能定位改变不做到，调度机构依然掌控在电网企业手中的情况下，电力交易机构独立国家的实际效果也必定大打折扣。

这是因为交易机构的运营几乎倚赖调度机构的信息和系统反对，如果调度机构不因应，很多工作的积极开展，甚至市场的长时间运作都会经常出现问题。在调度机构隶属于电网企业，并且调度和交易的职责分工不清晰的情况下，电网企业可以利用调度指挥官、方式决定、信息管理、交易服务这些最重要的公共权力与公共资源以及信息不平面优势和各种技术性手段寻求失当利益，从而直接影响到电力市场交易的公平和公正，使交易中心的独立国家运营沦为一句空话。这种情况下的独立国家事实上是一种假独立国家，反而将增强独占利益集团的势力，不合乎社会对新一轮电改的期望。

电网体制改革的基本思路电网体制是电力体制改革无法跨过的环节，已沦为制约电改进程的核心体制障碍，早已到了非改不能的程度。对于电网管理体制，世界上没统一的相同模式，各国都就是指自己的国情抵达，根据各自的现实环境与条件，遵循自然规律，自由选择合适自己的模式和路径。我国的电网体制改革必需要从实际抵达，充份自学糅合国际上的改革经验教训，因地制宜设计合乎我国国情的电网管理模式。

专责考虑到明确国情和现有电网体制，建议根据中发9号文确认的管住中间、放松两头的思路，按照市场化的拒绝创建输配分离的电网管理体制。改革的核心思路是要着力推展构建两分离、两独立国家，即所有权和经营权分离、输电网和配电网分离、配电主体独立国家和交易机构独立国家。所有权和经营权分离是所指在维持现有电网公司电网资产所有权恒定的基础上，将省级及以下的输配电资产经营权逐层委托给省级及地市政府管理。

由各级政府按照市场化的方式选派经营管理者或者展开股份制改建。输电网和配电网分离是指构建输电网和配电网功能的互相分离出来、主体地位的互相独立国家。电缆企业和配电企业联合作为电力市场主体与电力用户通过输电网和配电网展开电能交易活动。

输配分离后输电网和配电网各有各的功能定位和发展目标，输电网要建设沦为一个枢纽型、平台型、分享型的现代化电网，配电网要建设沦为以分布式能源为基础的能源互联网，一个具备高度垄断性和统一性、一个具备比较竞争性和分散性。配电网独立国家是所指在输配分离、所有权经营权分离的基础上，在配电外侧展开混合所有制改革，引进社会资本，把配电网经营主体打导致合格的市场主体，参予电力市场竞争。交易机构独立国家是所指对各省的电力交易中心展开股份制改建，使之几乎独立国家于电网企业，确实沦为社会电力资源配置平台，而不是企业的产品交易中心。实行以上电网管理体制改革思路的明确路径如下。

(一)建构两级架构、省为实体的电缆体制考虑到我国电网覆盖范围大、电压等级(电网结构)层次多的特点，建议创建两级架构、省为实体的电缆网络结构，将要电缆网络横向剖分成两个层级：跨省(区)输电网和省内输电网。跨省(区)输电网由统一的国家电网公司运营管理，专营全国范围内的跨省(区)电缆业务，从技术上协商跨省(区)电网的电力均衡，确保全国范围内(省间)的电力调度、交易及安全性运营，构建全国范围内(省间)资源的线性规划配备。同时，国家电网公司负责管理全国电网国有资产管理，在其内部成立输配电资产运营公司，作为所属省级电缆资产和配电资产的中央级次出资人代表。省内输电网交由省级政府管理，但其资产所有权仍归国家电网公司，是国家电网公司的全资子公司。

省级电网公司拒绝接受省级政府的领导，拒绝接受国家电网公司的业务指导，负责管理建设运营省内电缆线路，协商省内电力均衡，确保省级电网的安全性平稳运营，构建省内电力资源的优化配备，但不必要经营配售电业务。改革后，国家电网公司和省级电网公司还原成其电网公司的功能定位，主要专门从事电网投资运营、电力传输仓储，负责管理电网系统安全，确保电网公平无歧视对外开放，按国家规定遵守电力广泛服务义务，起着电力运送地下通道的起到。也就是说，改革后的国家电网公司和省级电网公司将丧失其本不应有的、非企业的、非市场的职能，从盈利性单位变成公用事业单位，仍然以上网电价及销售电价的价差作为收益来源，不参予配售外侧市场竞争，只按照政府核定的输配电价缴纳过网费。

(二)构建配电网的独立国家规范运营构建输配分离、配电网独立国家规范运营是超越原电网企业独占经营，培育市场竞争主体，建构公平竞争、对外开放有序、身体健康发展的电力市场体系的必由之路，也是电网适应环境能源转型，符合分布式能源大规模较慢发展的现实必须。同时，十八届三中全会明确提出的混合所有制改革也为配电网独立国家规范运营和减缓发展获取了新的思路和有利条件。改革的思路是将原电网企业所有的配电资产分离出来，交由省级政府管理，并由地市级政府按照省级政府的委托将其与各级地方政府所有的配电资产以及社会资本所有的配电资产展开混合所有制改建，大规模引进多元化的社会投资主体或配电网经营者，重新组建规范的、独立国家的地市级配电有限责任公司或配电股份有限公司，使之沦为合格的配售外侧市场主体，参予电力市场竞争。

在前进配电网独立国家规范运营过程中，考虑到配电网的大自然独占属性，为了确保电力市场体系的有序建设，必须实时强化以下两方面的工作。一是强化配电网建设规划，配电网的大自然独占属性要求了在一个配电区域内不能有一个配电网。因此，为防止重复建设，地方配电网建设必需划入中央和地方各级政府的统一规划，实施统一规划、分别实行。

二是强化输配电网的公平无歧视终端监管，以确保电网对所有电力市场参与者获取无差别的终端服务，做所有市场参与者的终端市场需求只由价格因素要求，不不受其他因素影响，且定价方式对所有市场参与者完全相同。(三)构建交易机构独立国家电力交易机构的的组织形态是创建电力供需双方有序的供需市场,构成多卖多买市场格局的必要条件。与电网体制改革比较不应，必须同时建构平衡有序、互相抗衡的市场交易平台体系。

理想情况下，电力交易机构应当和电力调度机构一体化，同时几乎独立国家于所有的市场主体之外，类似于美国的ISO(IndependentSystemOperator)，才能公平、公正、公开发表地积极开展电力市场建设。但根据中国的国情，当前马上构建调度交易中心几乎独立国家并不现实，而应当采行循序渐进的办法，再行构建交易机构的独立国家，待时机成熟再考虑构建调度交易的一体化联合独立国家。

现阶段不应减缓前进对现有各省电力交易中心的股份制改建，创建科学的公司法人管理结构，合理原作入股股东包含和股权比例，确保入股各方的力量平衡、有序，构建交易机构的独立国家规范运营，使之沦为公开发表半透明、功能完善、主体多元的电力交易平台。这样既增加改革的阻力，又在现有体制下迈进改革关键的一步。同时，在当前调度机构仍未独立国家的情况下，政府必需以法规的形式明确规定调度和交易的职责，清晰二者的关系，建立健全双方交流联络、信息分享的机制，以防止电力市场交易结果继续执行过程中的二者争论不休，无法运作。

完备电网体制改革设施制度和机制电网体制改革是一个系统工程，既必须设计科学合理的体制架构，还必须实时完备涉及的工作机制，并使二者互相协商因应，才能最后构成结构合理、运营高效的电力市场体系。(一)完善完备电力市场交易规则构成管住中间、放松两头的电力市场体系，除了不具备合格的市场交易主体和独立国家的交易机构外，还必须更进一步完备电力市场交易规则，具体各市场参予主体之间的权利和责任关系，确认电力市场交易的构建方式。由于全国各地实际情况的差异，目前创建全国统一的交易规则体系并不现实，而不应由国家涉及部门制订全国统一的实质规定，总体上做到市场建设的方向和原则，各地在此基础上，融合各自实际，在认同电力系统物理属性的原则下，根据各地资源禀赋、电网结构、用户特点和负荷特性，完备各自的电力市场交易规则，着力前进电力中长期交易、辅助服务市场及现货市场。

(二)处置电价中的交叉补贴创建市场化的输配电价构成机制必须处置电价中的交叉补贴问题。回应，首先应该具体照料低收入群体的承受能力，反对重点行业和关键领域的用电成本等是政府部门的职责，而不是电力企业的义务，过去长期存在的电价中的交叉补贴事实上是由电力企业分担了本不应由政府分担的社会功能。其次，由于交叉补贴不存在的长期性、复杂性，不有可能一蹴而就的解决问题，现阶段几乎中止电价中的交叉补贴是不现实的，也不不切实际，应该采行循序渐进的方式，随着电力市场化体系的完备而逐步解决问题。当前，不应由省级政府融合发电网际网路电价市场化和售电价格市场化的改革进程，因地制宜地逐步挤压和厘清工商业电价中隐形的交叉补贴项目，在此基础上统一测算构成补贴标准，统一核定到电价，由省级电网公司代省级政府统一征税，并向社会发布，拒绝接受各方监督，将交叉补贴分级并透明化，改为隐形暗补为明补，将市场不道德与公共事业分离开了。

同时，通过逐步提高居民价格完备阶梯电价机制，逐步保护环境并最后中止对居民电价的补贴。(三)充分发挥电力市场管委会起到电力市场管理委员会是电力市场主体成员的自治权性议事协商机构，在电力市场建设、交易规则制订、市场运营监督、市场秩序确保、市场主体合理表达意见体现等方面充分发挥着最重要起到。目前我国虽然很多省份都创建了电力市场管委会，但在市场主体资质、管委会的组织结构和明确工作机制方面不存在差异，同时，各省管委会建设在继续执行层面的工程进度参差不齐，诸多省份仍未创建科学合理的工作机制，造成市场管委会的起到没充分发挥。

因此，不应更进一步具体电力市场管委会的功能定位和职责，完备涉及工作机制，使管委会更佳的发挥作用。一方面，要设计科学合理的市场管委会的组织架构和工作机制，规范管委会运营，提升市场管委会的议事决策能力和自我管理能力。另一方面，增强市场管委会的市场监督功能。

基于各省电力市场建设情况，创建与之相适应的市场监督规章制度体系，大大规范市场管委会的整个监督流程和程序，同时，强化电力市场运营监督过程的信息公开发表，强化监督的透明性，以提升市场主体参予交易的积极性，确保电力市场的对外开放、公开发表、竞争与高效。(四)创建政府部门协同监管机制推展电网体制改革，创建完备电力市场体系，必须各级政府有关运营、能源、价格和能源监管等部门的相互支持与因应，构成工作合力，联合前进。创建涉及政府部门的协同工作机制，一是要具体明确工作联合部门。

以涉及法律法规规章和部门三定规定为主要依据，具体工作中有所不同工作任务的联合部门和会同参予部门，强化各部门落实工作的责任感。二是要具体涉及部门职责分工。

根据涉及部门的主要职责，具体各部门在职责边界事项中的任务分工，根据分工分担适当责任，杜绝推卸责任扯皮现象。三是要创建完备协商因应机制。

由联合部门负责管理协商涉及部门通过联席会议、事前会商、牵头督查等方式方法建立健全协商因应机制，确保工作实质。四是要创建日常信息分享机制。

充分发挥联席会议专责协商起到，规范涉及信息资源对外开放、分享、互相交换、利用机制，构建监管信息的互联互通。上述电网体制改革的思路并非标新立异的设想，基本是上一轮电改打算实行而并未实施方案的深化和完备，只是在今天能源转型的大背景下，变得最为适当和急迫。

只有尽早实行输配分离的电网体制改革，才能最大限度唤起各方的主动性和积极性，进而推展电力体制改革按照预计方向行进并较慢达到目标，反之，则不会使各项改革进程举步维艰。

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